General Agreement on Trade in Services

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CENNI SUL FUNZIONAMENTO DELL’ACCORDO GENERALE SUL COMMERCIO DEI SERVIZI (GATS)

“Il GATS è il primo accordo multilaterale per fornire diritti legalmente vincolanti a commercio di tutti i servizi. Contiene l'impegno ad una continua liberalizzazione attraverso periodiche trattative. Ed è il primo accordo multilaterale mondiale sugli investimenti, dal momento che copre non solo i commercio cross-border, ma ogni possibile mezzo di fornitura di servizi, compresi il diritto di stabilire una presenza commerciale in un mercato estero” (Segretariato OMC)

La struttura dell’accordo. Firmato a Marrakesh nell'aprile del 1994, al termine del ciclo di negoziati denominato Uruguay Round, negoziati che portarono alla creazione dell'OMC, il GATS è, come recita il preambolo dell'accordo, il primo accordo multilaterale di principi e regole per il commercio nei servizi creato per favorire questo tipo di commercio in condizioni di trasparenza e di progressiva liberalizzazione. - il testo (framework agreement): contiene regole che si applicano a tutti i settori, anche a quelli che non sono negli elenchi nazionali. La regola più importante è la clausola della nazione più favorita (Most Favored Nation) (art. II): ciascun Membro è tenuto ad accordare ai servizi e ai prestatori di servizi di un qualsiasi altro Membro, in via immediata e incondizionata, un trattamento non meno favorevole di quello accordato ad analoghi servizi e prestatori di servizi di qualsiasi altro paese; - le liste nazionali con i relativi impegni (schedules of commitments): le liste con gli impegni nazionali contengono l'elenco dei settori che ogni paese “apre” al mercato esterno, cioè liberalizza secondo le regole del GATS. Si tratta di una lista positiva, in quanto i settori non indicati non sono “open” contrariamente ad altri elenchi OMC che sono liste negative cioè liste di sole eccezioni. In base all’art. I per scambio di servizi s’intende la fornitura di un servizio: a) dal territorio di un Membro al territorio di un altro Membro (fornitura transfrontaliera): es. servizi bancari o servizi di consultazione medica a distanza; b) nel territorio di un Membro ad un consumatore di servizi di un qualsiasi altro Membro (consumo all'estero): es. utilizzo di un'università in un paese straniero; c) da parte di un prestatore di servizi di un Membro, attraverso la presenza commerciale nel territorio di un qualsiasi altro Membro: (presenza commerciale): presenza fisica di una filiale straniera che fornisce servizi in un altro paese membro (banche, compagnie d'assicurazione); d) da parte di un prestatore di servizi di un Membro, attraverso la presenza di persone fisiche di un Membro nel territorio di un qualsiasi altro Membro (presenza di persone fisiche): come insegnanti, medici, informatici che lasciano il loro paese per esercitare il mestiere all'estero. Gli elenchi nazionali sono pertanto delle liste in cui per ogni settore elencato è indicato se esistono restrizioni relative a queste quattro modalità. Ad esempio, l’“Educational Services”, settore “Adult Education” è negli elenchi UE (perciò è “open”) con una limitazione per la liberalizzazione al movimento di lavoratori, modalità per la quale non ha assunto alcun impegno.

Ambito di applicazione del GATS. Il GATS si applica a provvedimenti adottati dai Membri che incidono sugli scambi di servizi. Per «provvedimenti adottati dai Membri» si intendono le misure adottate da: i) autorità e governi centrali, regionali o locali; e ii) organismi non governativi, nell’esercizio dei poteri delegati da governi o autorità centrali, regionali o locali. Nell’adempimento degli obblighi e degli impegni derivanti dall’Accordo, ciascun Membro prenderà tutte le opportune misure a sua disposizione per garantirne l’osservanza da parte di governi e autorità regionali e locali, nonché di organismi non governativi nell’ambito del suo territorio. Lo stesso segretariato WTO ha scritto che: “la portata delle regole del GATS si estende a tutte le forme di commercio internazionale nei servizi. Questo significa che questo accordo rappresenta la maggior novità per un largo settore dell'attività economica. Significa anche, dal momento che una grande parte del commercio dei servizi avviene dentro le economie nazionali, che per soddisfare i suoi requisiti influenzerà necessariamente leggi nazionali e regolamenti in una maniera avveratasi solo negli ultimi tempi per il GATT”. Di conseguenza, molti paesi controllano gli adeguamenti delle legislazioni dei concorrenti commerciali agli accordi WTO e spingono verso questa direzione. Ad esempio, gli Stati Uniti, il 2 aprile 2001 hanno pubblicato il risultato di un anno di analisi sull'adeguamento delle legislazioni straniere sulle telecomunicazioni al GATS. Nella lista nera sono finiti undici paesi, fra cui Colombia, Messico, Sud Africa e Taiwan. In questi paesi, i governi non avevano implementato una nuova legislazione che permettesse alle compagnie straniere di competere con le compagni e locali, spesso monopoliste. Gli USA stanno minacciando di ricorrere ai panel WTO per far applicare il GATS. Il GATS non impedisce (e dunque non si applica) a: - integrazioni regionali (art. V): un accordo che liberalizzi gli scambi di servizi tra le parti contraenti, purché tale accordo: a) copra un numero sostanziale di settori, e b) preveda l’assenza o l’eliminazione, in misura sostanziale, di qualsivoglia discriminazione tra le parti contraenti, nei settori di applicazione di cui alla lettera a); - accordi di integrazione dei mercati del lavoro (art. V bis): questo tipo di accordo di integrazione conferisce ai cittadini delle parti interessate il diritto di libero ingresso nel mercato del lavoro delle parti contraenti e prevede misure concernenti le condizioni di retribuzione, altre condizioni di lavoro e benefici previdenziali.

Il GATS e i PVS. Quando i paesi in via di sviluppo firmarono gli accordi scaturiti dall'Uruguay Round, a Marrakesh, si impegnavano ad applicare accordi che erano il frutto di sette anni di negoziati a cui molti di essi non avevano neppure partecipato. Il GATS è uno degli accordi in cui i PVS non furono protagonisti. In termini di divisione dei benefici diretti fra paesi sviluppati e non, la liberalizzazione dei servizi è decisamente a favore dei primi, essendone i maggiori esportatori. L'unica modalità di fornitura interessante per i PVS, quella relativa al movimento di persone fisiche, è quella meno applicata dai Paesi membri. Ciò si spiega col fatto che i paesi occidentali considerano questo tema rientrante nelle politiche di controllo dell'immigrazione. Inoltre, le stesse imprese multinazionali appaiono interessate solo al movimento di “Key Business Personnel”, cioè di personale ben qualificato, “l'idea è di facilitare il rapido accesso a ben definite categorie di personale rispondente a specifiche condizioni”. Esistono però dei settori in cui i PVS sono esportatori. Si pensi al turismo, all'industria indiana del software che rende i suoi programmatori una forza lavoro a basso costo (rispetto a quella occidentale) esportabile in tutto il mondo, ai trasporti marittimi e (per alcuni aspetti) al settore delle costruzioni. Ma si tratta di settori in gran parte già liberalizzati, il turismo lo era già prima della fine dell'Uruguay Round, tanto che ben 123 paesi membri lo inserirono nelle rispettive Liste di impegni. Perciò l'ampliamento del GATS non sembra abbia offerto grandi opportunità ai PVS.

GATS e servizi pubblici. La fornitura di servizi essenziali è condizione necessaria per l'esistenza di un sistema democratico poiché solo dopo il soddisfacimento dei bisogni elementari, come l'acqua, le scuole, i servizi postali, la sanità e i trasporti, ciascuno di noi può permettersi di esercitare i propri diritti e doveri di cittadino. Il segretariato WTO ha sempre negato che l’accordo coinvolgesse questi settori, citando sempre l'articolo I, sezione 3, che dichiara: il termine «servizi» comprende qualunque servizio fornito in qualsivoglia settore, eccezione fatta per i servizi forniti nell’esercizio dei poteri governativi; e dove l’espressione «un servizio fornito nell’esercizio dei poteri governativi» indica un servizio che non viene fornito su base commerciale, né in concorrenza con uno o più fornitori di servizi. Ma il GATS non da alcuna definizione di cosa significhi servizio fornito su base commerciale, né il termine competizione viene esplicitato. Perciò è lecito chiedersi se, ad esempio, in Italia gli ospedali pubblici siano in concorrenza con quelli privati. L’OMC nel documento “Fats and Fiction” riafferma che non c'è da preoccuparsi perché: “E’ perfettamente possibile che servizi governativi coesistano con servizi privati. Nella sanità e nell'istruzione questo è un fatto comune anzi quasi la norma … sembra chiaro che l'esistenza di un settore privato nella sanità, per esempio, in parallelo ad un servizio pubblico non può essere utilizzato per invalidare lo stato governativo di quest'ultimo”. Il che farebbe supporre che se un governo liberalizza il settore sanitario, le regole del GATS valgono solo per i fornitori privati. Il problema è che comunque in ambito OMC l'interpretazione ultima, in caso di disaccordi, è nelle mani dei panel stabiliti per regolare le dispute fra i Paesi membri. Se una nazione intentasse una causa contro un altro Paese (che avesse inserito la sanità fra i suoi elenchi), spinto da un privato che si sentisse svantaggiato rispetto al servizio pubblico, e risultasse vincente, questo precedente costituirebbe de facto l'interpretazione ufficiale del testo aprendo le porte alla privatizzazione del servizio sanitario. In tutto questo discorso va notato invece che il GATS non si applica ai servizi nei settori militari e di polizia, come stabilito nell’apposito articolo XIV bis, che si intitola “Security Exceptions”. Lo stesso non è però stato fatto per i servizi essenziali.

GATS ed ambiente. Così come il fratello maggiore (il GATT), anche nel GATS è stato inserito un articolo che dovrebbe stabilire delle eccezioni a favore della difesa dell'ambiente e della salute. L'articolo XIV (b) in effetti definisce un'eccezione per le misure “necessarie a proteggere la vita e la salute di esseri umani, animali e piante”; ma questa affermazione è drasticamente ridimensionata dal fatto che queste misure “non sono da applicare in maniera che possa costituire arbitraria ed ingiustificata discriminazione fra paesi” o in maniera da costituire “restrizione dissimulate agli scambi di servizi”. Rispetto al GATT, il cui articolo XX (g) prevede eccezioni per misure “connesse alla conservazione di risorse naturali esauribili”, si tratta di una definizione meno efficace, che pare permettere eccezioni solo nei casi in cui vita e salute siano a rischio e le misure di regolamentazione siano “necessarie”. Non si tratta di una sottigliezza terminologica perché in passato, in molti casi, le decisioni dei panel GATT/WTO hanno stabilito che una determinata azione non era “necessaria” allo scopo per cui era stata stabilita, ad esempio nella vertenza su tonni e delfini (Messico - Usa) nel 1991 e, sempre sullo stesso tema ma questa volta fra USA ed UE nel '94; in entrambi casi l'embargo statunitense venne giudicato “non necessario” a proteggere i delfini. Va inoltre considerato che anche la liberalizzazione di servizi come l'energia, l'acqua, i trasporti, i viaggi, il turismo ed il trattamento dei rifiuti pongono molti problemi relativi al rispetto dell'ambiente, all'eccessivo sfruttamento di risorse naturali non rinnovabili, alla distruzione di ecosistemi che permettono la nostra sopravvivenza su questo pianeta. Insomma la protezione dell'ambiente non vede il GATS fra i suoi sostenitori.

Negoziati futuri. Il GATS non è il punto di arrivo di un negoziato, è un punto di partenza, come ben definito nel suo articolo XIX: “I Paesi membri dovranno avviare successivi cicli di negoziati, a partire dal quinto anno successivo all'entrata in vigore dell’accordo WTO e procedere periodicamente, con l'obiettivo di raggiungere un crescente livello di liberalizzazione (…) Il processo di progressiva liberalizzazione dovrà procedere in ogni round (…)” I negoziati sono stati puntualmente avviati nel 2000. Fino al marzo di quest'anno (2001) il gruppo di lavoro si è concentrato sulle linee guida da applicare nella fase centrale dei negoziati; il documento approvato, ha stabilito, fra le altre cose, che nessun settore sarà escluso a priori dai negoziati. Le trattative si svolgono a Ginevra attraverso incontri periodici.